Проблемы и противоречия кадастровой оценки земельных участков

Статья посвящена проблемам, возникающих при оценке кадастровой стоимости земельных участков, обусловленных противоречиями в нормативных документах. Представлены материалы характеризующие взаимоотношение кадастровой и рыночной стоимостей на современном этапе и возникающие на этой основе юридические коллизии.

Кадастровая оценка является частью общей системы оценочной деятельности, стоимостной оценки имущества, регулируемой ФЗ N 135-ФЗ. Кадастровая оценка имеет статус государственной и находится в исключительной компетенции государства (ст. 36, п. 5 ст. 65 ЗК РФ, ст. 390 НК РФ). Государственная кадастровая оценка используется:

• для целей налогообложения (земельный налог);
• при определении арендной платы за пользование земельными участками;
• при определении выкупной стоимости земельного участка.

Под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или рассмотрения споров о результатах ее определения.

Земельный участок как первичное понятие, единое для всей страны, характеризуется набором показателей, определенным Российским законодательством: местоположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земельный участок рассматривают совместно с прочно связанным с ним иным недвижимым имуществом, число показателей резко возрастает за счет технических и стоимостных характеристик недвижимого имущества, истории и экономики его использования, степени обустройства, пространственной и экологической устойчивости и т.д.

Порядок определения кадастровой стоимости регламентирован действующим законодательством, согласно которому органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают решение о проведении не реже одного раза в 5 лет государственной кадастровой оценки земельных участков. Управление Росреестра субъекта Российской Федерации готовит списки (перечни) всех земельных участков, находящихся на территории субъекта и подлежащих кадастровой оценке, после чего производится собственно кадастровая оценка. В основе кадастровой оценки земельных участков лежит принцип их классификации по целевому назначению и виду разрешенного использования. Определение кадастровой стоимости каждого конкретного участка осуществляется на основании удельного показателя – кадастровой стоимости 1 м2, который определяется для каждого отдельно взятого каждого кадастрового квартала и вида использования.

Федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО № 4)» установил равенство между понятием кадастровой и рыночной стоимости и определил, подразумевая под кадастровой стоимостью установленную в процессе государственной кадастровой оценки рыночную стоимость объекта недвижимости, определённую методами массовой или индивидуальной оценки. Вместе с тем рыночная стоимость объекта может соответствовать кадастровой только в том случае если она определена с использованием индивидуальных методом оценки. Кадастровая стоимость объектов недвижимого имущества может быть приравнена к рыночной стоимости при условии исключения факторов, значительно влияющих на такую стоимость и сокращения периода времени от начала действия результатов кадастровой оценки до момента утверждения новых результатов, полученных в результате предыдущих оценочных работ (срок актуализации – пять лет). В противном случае кадастровая стоимость подлежит корректировке.

При формировании государственного кадастрового учёта в связи с кадастровым делением Российской Федерации не учитывались факторы, влияющие на рыночную стоимость объектов недвижимости. В границы кадастровых кварталов были включены объекты с различной рыночной стоимостью. Поэтому результаты кадастровой оценки, могут существенно отличаться от реальной рыночной стоимости, что приводит к несправедливому налогообложению. Вышеизложенное является в настоящее время причиной многочисленных случаев оспаривания достоверности величины стоимости объекта кадастровой оценки, что способствует возникновению проблемы с финансированием местных бюджетов для всех муниципальных образований Российской Федерации.

Определение удельного показателя кадастровой стоимости земельных участков определяется следующим образом:

• субъект Российской Федерации принимает решение о проведении кадастровой оценки земель, при этом должны быть оценены все земельные участки на территории данного субъекта;
• территориальным органом Росреестра соответствующего субъекта формируются списки земельных участков, подлежащих оценке, в котором отражаются такие его характеристики, как место расположения, площадь, наличие на участке объектов недвижимости и их назначение;
• привлекаемая Росреестром оценочная организация определяет удельный показатель кадастровой стоимости в отношении каждого квартала в соответствие с видом разрешенного использования и на основании информации о среднерыночной стоимости земельных участков данного вида использования в конкретном квартале, а также с учетом средних рыночных показателей стоимости объектов недвижимого имущества, расположенных на участках. Удельный показатель кадастровой стоимости в соответствии с действующим законодательством соответствует усредненному показателю рыночной стоимости 1 м2 земельного участка с конкретным видом разрешенного использования.
• результаты кадастровой оценки земель утверждаются нормативным актом субъекта Федерации, после утверждения результатов кадастровой оценки соответствующие сведения в отношении каждого земельного участка вносятся в систему кадастрового учета.

Кадастровая стоимость земельного участка определяется на основании умножения площади участка на удельный показатель кадастровой стоимости, утвержденной для конкретного вида разрешенного использования земельных участков. В том случае, когда земельный участок имеет несколько видов разрешенного использования, определение его кадастровой стоимости основывается на удельном показателе, имеющем наибольшее значение. Следовательно, основными факторами, влияющими на кадастровую стоимость земельного участка, являются размер удельного показателя кадастровой стоимости и вида разрешенного землепользования.

Таким образом, кадастровая стоимость земельного участка рассчитывается по формуле:

КС = вС1кв. м х S, где
КС – кадастровая стоимость участка;
С1кв. м– стоимость 1 м2;
в – вид землепользования;
S – площадь участка.

В настоящее время в формуле расчёта кадастровой стоимости земельного участка учитывается лишь качество кадастрового квартала. На основании эмпирических данных рынка, экспертных данных и принятых субъектами Российской Федерации положений о плате за землю цитируемыми авторами представлена модель влияния фактора размера земельного участка на его рыночную стоимость:

Ks = Ln (So) / Ln (Si) , где
Ks — коэффициент влияния размера площади земельного участка на кадастровую стоимость и ставку земельного налога;
Ln — функция натурального логарифма по основанию;
So — площадь земельного участка, принятая за базовую, кв.м;
Si — площадь земельного участка из i-й группы земельных участков;
i — номер группы земельных участков, сгруппированных по их размеру.

Вид разрешенного использования земельного участка определяется актами органов государственной власти, местного самоуправления (распоряжения о предоставлении земель¸ договоры аренды и купли-продажи, акты выбора земельного участка и др.). При этом следует учитывать, что если на земельном участке имеются возведенные в установленном порядке объекты недвижимости, то разрешенное использование земельного участка должно соответствовать функциональному назначению данного объекта. Функциональное назначение объекта в свою очередь определяется записью в документах технической инвентаризации и должно соответствовать назначению, которое указывалось при вводе объекта в эксплуатацию. Если земельный участок не застроен, ему может быть установлен любой из 17 предусмотренных видов разрешенного использования, при условии соблюдения требований градостроительных и санитарно-защитных норм и правил. Согласно статье 66 ЗК РФ определения кадастровой стоимости земельного участка может осуществляться на основании проведения государственной кадастровой оценки (посредством массовой кадастровой оценки) или посредством определения рыночной стоимости (определенной индивидуально для объектов недвижимости). Если кадастровая стоимость земельного участка превышает рыночную, то она устанавливается в размере, равном рыночной стоимости (п. 3).Физическое или юридическое лицо вправе заказать независимую оценку рыночной стоимости земельного участка, которая проводится в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности». Если полученная оценка окажется меньше установленной в государственном кадастре, можно заявить о пересмотре кадастровой стоимости. Этот вопрос разрешается органами исполнительной власти (специальной комиссией по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости) в порядке, предусмотренном ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности или в судебном порядке. При оспаривании результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость участка должна устанавливаться на дату, по состоянию на которую была определена его кадастровая стоимость. При этом следует отметить, что рыночной стоимость земельных участков при закрытой коммерческой информации, недостаточной развитости земельного рынка и изменения видов землепользования может значительно колебаться.

Согласно разъяснению Минэкономразвития России (письмо N ОГ-Д06-221 от 28.06.2011) Различие в рыночной и кадастровой стоимостях связаны также с различными методическими подходами, используемыми при их оценке, в соответствии с федеральными стандартами оценки. Кроме того, важное значение при рыночной оценке имеют: учет оценщиком специфических характеристик земельного участка, периодичность проведения работ по государственной кадастровой оценке, дата, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость (поскольку рыночная стоимость земельного участка, определенная на более позднюю дату, может существенно отличаться от его кадастровой стоимости вследствие изменения рыночной конъюнктуры).

Несмотря на то, что кадастровая оценка основывается на рыночной стоимости объектов, кадастровая и рыночная стоимость Федеральным законодательством определяются как разные виды стоимости наряду с иными, устанавливаемыми в процессе оценочной деятельности. Рыночная стоимость – наиболее вероятная цена, по которой может быть отчужден объекта оценки на открытом рынке, в то время как кадастровая стоимость – рыночная стоимость, определяется методами массовой оценки. В основу оценочных отношений положен принцип соответствия кадастровой стоимости объекта его рыночной стоимости, но отражение этого принципа в правовом регулировании отсутствует и нет прямых указаний, что кадастровая стоимость не должна превышать рыночную стоимость. Однако согласно п. 3 ст. 66 ЗК в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости. То есть действующее законодательство допускает не только определение кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном нормативно-правовыми актами, но и установление рыночной стоимости земельного участка, а также возможность определения кадастровой стоимости земельного участка, исходя из его рыночной стоимости. Следовательно, расхождение кадастровой и рыночной стоимости является основанием для судебного разбирательства. С другой стороны Федеральный закон «Об оценочной деятельности» содержит только определение понятия рыночной стоимости (ст. 3). Статьей 7 этого Закона установлено, что рыночная стоимость объекта оценки устанавливается только в том случае, если в нормативном правовом акте, содержащем требование обязательного проведения оценки, не определен конкретный вид стоимости объекта оценки. В данном случае нормативные правовые акты (п. 5 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 390 Налогового кодекса Российской Федерации) устанавливают, что для целей налогообложения определяется именно кадастровая стоимость. Таким образом, перечисленные нормативные правовые акты не устанавливают тождества кадастровой стоимости земельного участка и его рыночной стоимости и не содержат указаний на возможность произвольной замены кадастровой стоимости земельного участка его рыночной стоимостью. Согласно указанным нормативным актам рыночная стоимость – наиболее вероятная цена продажи объекта (оценка, которая зависит от спроса и предложения на рынке и характера конкуренции продавцов и покупателей (принцип спроса и предложения), изменяется во времени и определяется на конкретную дату (принцип изменения). Кадастровая стоимость – экономическая оценка, отражающая экономическую ценность территории в зависимости от целевого назначения и вида функционального использования. Поэтому мнение о нормативном установлении равенства кадастровой стоимости земельного участка его рыночной стоимости может считаться неправомерным, поскольку данное утверждение может трактоваться как не соответствующее действительности и являющиеся результатом произвольного изложения заявителем норм Земельного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, что искажает волю законодателя. Поскольку ни в одном из перечисленных заявителем нормативных правовых актов не устанавливается презумпция равенства кадастровой стоимости земельного участка и его рыночной стоимости, не устанавливается также презумпция безусловной сопоставимости этих двух видов стоимостей.

Исправление ошибок в государственном кадастре недвижимости, предусмотренное статьей 28 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», а именно технических ошибок (пункт 1 части 1) и кадастровых ошибок в сведениях (в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр) (пункт 2 части 1), также осуществляется по иным основаниям, нежели наличие расхождений в стоимости объекта недвижимости, вызванное разными методами и условиями его оценки, притом что сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости относятся к сведениям государственного кадастра недвижимости о таком объекте (пункт 11 части 2 статьи 7).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации правовое регулирование, закрепляющее использование для проведения государственной кадастровой оценки земельных участков, главным образом, методов массовой оценки, но не исключающее использование индивидуально определенной рыночной стоимости, само по себе не может рассматриваться как нарушающее принцип равного налогообложения и не предусматривает возможность дискриминационного и произвольного характера определения налоговой базы по земельному налогу.

Таким образом, расхождение кадастровой и рыночной стоимостей может обусловливаться не только различием в методических подходах по определению указанных видов стоимостей, но также такими факторами, как наличие и учет оценщиком специфических характеристик земельного участка, периодичность проведения работ по государственной кадастровой оценке, а также дата, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость, поскольку рыночная стоимость земельного участка, определенная на более позднюю дату, может существенно отличаться от его кадастровой стоимости вследствие изменения рыночной конъюнктуры. Законодательство Российской федерации предусматривает возможность оспаривания результатов кадастровой оценки соответствующего земельного участка в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости путем подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости. Однако несовершенство и возможность двойного толкования законодательных и нормативных актов нормативных существенно затрудняет процесс внесения изменений в кадастровую оценку и приводит к увеличению количества судебных разбирательств.